Hoogste rechters zien nog geen zaken waarin advies van Europees Hof nuttig kan zijn
Op 1 juni 2019 is Protocol 16 bij het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) in werking getreden voor Nederland. Daarmee kunnen de hoogste rechters in ons land* advies vragen aan het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) over de toepassing van het EVRM. Vier jaar na de inwerkingtreding van het Protocol hebben zij daar nog geen gebruik van gemaakt. Ook buitenlandse rechters zijn terughoudend bij het indienen van adviesverzoeken bij het EHRM. Hoewel zij de meerwaarde van het Protocol zien, vinden de meeste rechters het primair aan henzelf om het nationale recht uit te leggen en toe te passen. Dat blijkt uit onderzoek van de Universiteit Utrecht, in opdracht van het WODC.
Het doel van het Protocol is om de dialoog te bevorderen tussen de Europese rechters en de nationale rechters. Daardoor kunnen mensenrechten in nationale procedures beter worden beschermd. Daarnaast is het idee dat met een juiste toepassing van het EVRM in nationale rechtszaken, klachten bij het EHRM voorkomen kunnen worden.
Bij de goedkeuring van het wetsvoorstel in Nederland was er veel discussie over de meerwaarde van het Protocol, maar ook over de behoefte aan zo’n procedure en de consequenties daarvan in de praktijk. Op verzoek van de Tweede Kamer is daarom de werking van het Protocol geëvalueerd. Dit onderzoek brengt op basis van onder andere literatuuronderzoek en interviews met Nederlandse en buitenlandse rechters, regeringsvertegenwoordigers en experts de eerste ervaringen met het Protocol in kaart.
Zorgen om actieve bemoeienis EHRM met nationale kwesties
Protocol 16 is tot nu toe door 19 van de 46 lidstaten van de Raad van Europa geratificeerd en er zijn acht adviesverzoeken ingediend op basis van dit Protocol. Het EHRM heeft in totaal zes adviezen uitgebracht. Verschillende Europese landen zijn terughoudend als het gaat om het goedkeuren van het Protocol. Uit het onderzoek blijkt dat zij bang zijn dat het EHRM zich te actief gaat bemoeien met nationale grondrechtkwesties. Aan de andere kant zien buitenlandse en Nederlandse rechters een meerwaarde als er nieuwe rechtsvragen zijn waarover het EHRM nog geen duidelijke uitspraken heeft gedaan. Op basis van het beperkte aantal gevraagde en uitgebrachte adviezen tot nu toe is niet goed te zeggen of de adviesprocedure positief bijdraagt aan de implementatie van het EVRM op nationaal niveau. Of het Protocol ook leidt tot minder procedures bij het EHRM is nog onzeker. Dat zou vooral aan de orde kunnen zijn in kwesties waarbij een groot aantal vergelijkbare rechtszaken spelen, zodat met een advies in een keer duidelijkheid kan worden verschaft. In de adviesverzoeken tot nu toe ging het om unieke zaken of heel specifieke onduidelijkheden in de bestaande EHRM-rechtspraak.
Overwegingen Nederlandse rechters om geen adviesaanvraag in te dienen
Uit de interviews bij de Nederlandse gerechten blijkt dat er nog geen zaken zijn geweest die zij niet zelf, op basis van een eigen analyse van het EVRM en de EHRM-rechtspraak, op een bevredigende manier konden oplossen. Daarnaast speelt mee dat veel zaken ook een EU-rechtelijke component hebben. Wanneer er onduidelijkheid is over de toepassing van het EU-recht, dan kiezen de rechters voor het vragen van een uitleg aan het Hof van Justitie van de EU (HvJ). Deze zogenoemde prejudiciële procedure over het EU-recht – die rechters in een aantal gevallen verplicht moeten volgen – gaat daarmee vóór het EVRM in EU-lidstaten. In de derde plaats bestaat het beeld dat de procedure bij het EHRM kan leiden tot vertraging in de nationale procedure. Dat vinden de gerechten bijzonder problematisch in zaken over bijvoorbeeld gedwongen opname of vreemdelingenzaken. Uit het onderzoek blijkt wel dat de duur van de adviesprocedure korter is dan die van de procedure bij het HvJ.
Criteria voor adviesaanvraag
De onderzoekers geven – mede op basis van de ervaringen van de geïnterviewde Nederlandse en buitenlandse rechters – criteria voor wanneer het indienen van een adviesaanvraag nuttig is. Tot nu toe zijn er geen zaken geweest die volgens de hoogste rechters aan deze criteria voldeden. Het valt zodoende niet te zeggen of het Protocol optimaal wordt benut.
*De hoogste rechters in Nederland zijn: de Hoge Raad, de Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State, de Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het Bedrijfsleven en het Gemeenschappelijk Hof van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba.