Wetten om terrorisme aan te pakken sluiten niet zo goed aan op de praktijk van gemeenten
Sinds 2004 zijn er verschillende wetten gemaakt die bijdragen aan de aanpak van terrorisme. In de praktijk kunnen de verschillende actoren in de terrorismeaanpak goed uit de voeten met de zogenoemde Contraterrorismewetten (CT-wetten). Dat geldt vooral op landelijk niveau en voor de strafrechtelijke wetten. De (bestuursrechtelijke) wetten lijken echter niet zo goed aan te sluiten op de realiteit en de behoeften van gemeenten. Zij missen vooral de mogelijkheid om snel te kunnen schakelen en maatregelen toe te kunnen passen op burgers en grijpen daarom terug op andere maatregelen. Ook bestaat er in de praktijk onduidelijkheid over de houdbaarheid van de CT-wetten, nu er de laatste jaren andere dan jihadistische vormen van extremisme opkomen. Dat concluderen onderzoekers van de Universiteit Leiden en onderzoeksbureau BBSO. Zij brachten de samenhang in kaart tussen de verschillende CT-wetten en hoe deze in de praktijk worden ervaren. Dat deden zij in opdracht van het WODC.
Na de aanslagen van 11 september in de Verenigde Staten is de bestrijding van terrorisme in Nederland op de politieke en maatschappelijke agenda gekomen om daar niet meer van te verdwijnen. De eerste fase van de CT-wetten werd sterk gekleurd door de dreiging die uitging van terreurorganisatie Al Qaida. Bijvoorbeeld de Wet terroristische misdrijven en de Wet verruiming opsporing en vervolging terroristische misdrijven. Daarna kwam er meer aandacht voor uitreizigers naar en terugkeerders uit gebieden in handen van de terroristische organisatie Islamitische Staat. De Wet strafbaarstelling deelnemen en meewerken aan training voor terrorisme en de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding dateren uit die periode.
Afstand tussen centrale en decentrale overheid
Het onderzoek wijst uit dat de huidige contraterrorismewetgeving sterk nationaal is georiënteerd. In de praktijk van ministeries en uitvoeringsorganisaties zoals de politie, AIVD en OM, is de ervaring dat er genoeg wetten zijn om terrorisme het hoofd te bieden. Dat geldt in het bijzonder voor het strafrecht waarmee ze in een vroeg stadium kunnen optreden tegen potentiële terroristen. Lokaal ligt de nadruk vooral op preventie en op het signaleren en voorkomen van radicalisering. Daarvoor zetten gemeenten vaak buurtwerkers en sociale interventies in. Over de toegevoegde waarde van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding (Twbmt) bestaat op lokaal niveau enige aarzeling. Met deze wet kan een gemeente bijvoorbeeld een meldplicht of een gebieds-, contact- of uitreisverbod opleggen aan personen waarvan de gedragingen in verband kunnen worden gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan. In de praktijk gebruiken gemeenten toch vooral de Gemeentewet of de Vreemdelingenwet om een gebiedsverbod of meldplicht op te leggen. Dat heeft onder andere te maken met de hoeveelheid papierwerk die ze moeten aanleveren bij de NCTV voor toepassing van een maatregel uit de Twmbt.
De dominantie van het beeld van jihadistisch terrorisme
Daarnaast komt uit het onderzoek naar voren dat het beeld van terrorisme, zoals dat bestond bij de totstandkoming van de verschillende CT-wetten, eenzijdig is. Terrorisme lijkt gelijk te worden gesteld met jihadistisch extremisme. Uit het dreigingsbeeld 2023 van de NCTV komen dreigingen niet alleen uit de hoek van jihadistische organisaties, maar ook vanuit (rechts-)extremistisch hoek en vanuit het zogenoemde ‘maatschappelijk ongenoegen’. Vanuit de praktijk wordt ook gewezen op de steeds groter wordende rol van het online verspreiden van extremistisch gedachtengoed, en in het vinden van en samenwerken met gelijkgestemden. Een aantal respondenten vraagt zich af of de bestaande CT-bevoegdheden voldoende mogelijkheden bieden om ook in het online domein vroegtijdig risico’s te kunnen signaleren en – waar nodig – in te grijpen.
Samenhang verschillende wetten geen punt van aandacht in de praktijk
De meeste van de CT-wetten zijn na verloop van tijd afzonderlijk geëvalueerd. Een integrale evaluatie van alle CT-wetten die sinds 2004 tot stand zijn gebracht, was er niet. Al in 2009 vond de Commissie evaluatie antiterrorismebeleid (de Commissie-Suyver) zo’n integrale evaluatie nodig, vooral met het oog op de samenhang binnen en tussen de verschillende CT-wetten. De directe aanleiding voor dit onderzoek is een in 2018 door de Eerste Kamer aangenomen motie van de leden Bikker c.s. die de regering verzoekt de CT-wetten in samenhang te evalueren en daarbij ook het decentrale bestuur te betrekken.
Het onderzoek maakt duidelijk dat er in juridisch opzicht verschillende vragen worden gesteld bij de samenhang binnen en tussen verschillende contraterrorismewetten. Toch worden deze vragen in de praktijk niet meteen herkend. Als ze al worden herkend, worden ze soms anders gewaardeerd. Zo worden juridisch bijvoorbeeld vragen gesteld bij het feit dat strafrechtelijk ingrijpen sterk is vereenvoudigd: de opsporingsdrempel is verlaagd en daarnaast zijn bestaande strafbare voorbereidingshandelingen uitgebreid. In de praktijk wordt dit juist als belangrijk en zeer bruikbaar ervaren. Wel worden er vanuit de praktijk vragen gesteld over waarom sommige delicten – zoals opruiing, training voor terrorisme en werven voor de gewapende strijd - op dit moment niet als terroristisch misdrijf zijn aangewezen. Daarvoor zou uit oogpunt van de aanpak van terrorisme wel aanleiding bestaan.